Alta Corte per la
Regione siciliana
Decisione 28 agosto 1949 - 7 febbraio 1950, n. 13
sul ricorso del Commissario dello Stato contro le leggi approvate dalla
Assemblea regionale nelle sedute del 26 e del 29 luglio 1949: 1) Rinnovazione
della delegazione temporanea di potest legislativa al Governo della Regione;
2) Modifiche ed aggiunte alla legge regionale approvata nella seduta del 6
luglio 1949, concernente la rinnovazione della delegazione di potest
legislativa al Governo della Regione fino al 31 dicembre 1949
Presidente: SCAVONETTI; Relatore: CATINELLA; P. M.: EULA. Commissario Stato (Avv.
St. SALERNI) . Regione
Siciliana (Avv.ti E.
(omissis)
Ritenuto che:
1) Nella seduta del 26 luglio 1949 lAssemblea regionale siciliana approvava la legge intitolata
« rinnovazione della delegazione temporanea di potest legislativa al Governo della Regione , allo scopo di rinnovare fino al 31 dicembre 1949 la delegazione legislativa gi conferitagli fino al 30 aprile 1949 con la legge 26 gennaio 1949, n. 4, e successivamente prorogata al 15 giugno 1949 con la legge 21 aprile 1949. n. 16. Il 29 luglio 1949 approvava unaltra legge recante modificazioni alla composizione ed al funzionamento delle commissioni legislative permanenti che a norma della legge 26 gennaio 1949, n. 4 debbono esprimere il loro parere sui progetti degli arti (decreti legislativi) predisposti dal Governo nellesercizio della potest delegata.
2) Con atto 4 agosto 1949 il Commissario dello Stato proponeva impugnazione contro le due leggi, per i seguenti motivi:
(I) Lo Statuto della Regione Siciliana non prevede espressamente la delegazione dellesercizio di potest legislativa; e, facendo esso parte di un sistema costituzionale rigido non ammissibile che lAssemblea possa consentirla in base ai principi generali dellordinamento giuridico;
(II) nellipotesi che siano da ritenere applicabili nella sfera regionale
le norme che secondo
(che per lart. 76 della Costituzione pu essere conferita soltanto per oggetti definiti e con determinazione di principi direttivi) in tutti i casi di urgenza confondendo in ununica disciplina i decreti legislativi ed i decreti-legge. Questi ultimi, peraltro presuppongono casi straordinari di necessit e di urgenza. e non di urgenza soltanto;
(III) il secondo comma dellart, 2 ed il primo comma dellart. 4 della legge 26 gennaio 1949, n.4. , dettano disposizioni in merito alla promulgazione degli atti di legislazione delegata mentre la disciplina della promulgazione delle leggi e dei regolamenti regionali deve intendersi sottratta alla potest legislativa della Regione non figurando tale materia tra quelle elencate negli artt. 14 e 17 dello Statuto, ed essendo daltra parte gi regolata con legge dello Stato (decreto legislativo 25 marzo 1947, n. 204);
(IV) lart. 4 della legge 26 gennaio 1949, n. 4 stabilisce che quando lAssemblea regionale ratifica con emendamenti gli atti delegati la efficacia degli emendamenti medesimi decorre ex nunc in contrasto con il principio affermato dalla Costituzione nellultimo comma dellart, 77, per cui i decreti-legge perdono efficacia fin dallinizio se non sono convertiti integralmente in legge.
3) Con atto depositato il 28 agosto 1949, il Presidente della Regione preliminarmente eccepiva: a) la preclusione dellimpugnazione proposta dal Commissario dello Stato, non avendo egli impugnato nei termini fissati dallo Statuto leggi analoghe di delegazione legislativa, fra cui la legge 26 gennaio 1949, n. 4; b) il difetto di giurisdizione dellAlta Corte rispetto ad impugnativa che come lo attuale prospettano vizi di illegittimit interna della legge, e non un conflitto tra lordinamento regionale e lordinamento statuale; c) la inammissibilit del ricorso anche nel merito, non riguardando esso una legge di delegazione legislativa, ma soltanto di istituzione e disciplina di legiferazione diretta dallAssemblea per mezzo dei suoi organi (commissioni permanenti), se pure attraverso lespressione formale di decreti legislativi.
Subordinatamente, nel merito, il Presidente della Regione chiedeva il rigetta del ricorso, sostenendo che:
a) anche quando, in via di
ipotesi, dovesse ritenersi che con la legge impugnata lAssemblea avesse
attribuito al Governo lesercizio di potest legislativa in casi di necessit e
di urgenza, non avrebbe fatto altro che riconoscere, limitandola, una funzione
gi istituzionalmente spettante al Governo; b)
spetta alla Regione la emanazione di norme relative alla promulgazione delle
leggi e dei regolamenti regionali, come comprovato dallart. 17 del D.L. 25
marzo 1947, n. 204; c) non ricorrendo lipotesi prevista dallart. 77 della
Costituzione, la efficacia degli emendamenti apportati dalla Assemblea
regionale ai decreti legislativi in sede di convalida, decorre necessariamente ex nunc.
4) Alla pubblica udienza del 28 agosto 1949, il difensore dello Stato insisteva sulle sue domande. La difesa della Regione, pur insistendo sulle eccezioni e tesi opposte nel controricorso, aggiungeva: a) che lammissibilit della delegazione legislativa al Governo costituisce regola nei moderni ordinamenti costituzionali, anche a sistema rigido, in conseguenza dellaumentata ingerenza dello Stato nella vita economica e sociale; b) che la predetta regola riconfermata dalla formulazione dellart. 76 della Costituzione, che vuole limitare una potest che presuppone propria del Governo; c) che i limiti di competenza dettati per gli organi dello Stato non si applicano puntualmente negli ordinamenti regionali particolarmente in quelli a Statuto speciale e differenziato, come comprovato dallart 36 dello statuto della Val dAosta e dallart 38 dello statuto del Trentino-Alto Adige; d) che anche a ritenere applicabili agli ordinamenti regionali i limiti previsti dallart. 76 della Costituzione, essi costituiscono un minimo di garanzie che stato rispettato e largamente superato dalle leggi impugnate.
Il Procuratore generale chiedeva che fosse accolto parzialmente il ricorso, dichiarandosi costituzionalmente legittimo il n. 1 dellart. I della legge 26 gennaio 1949 n. 4, ed illegittimo invece il n. 2 dello stesso art. I per mancata indicazione del presupposto inerente alla straordinariet ed alla necessit.
5) La eccezione di inammissibilit del ricorso per difetto di giurisdizione di questo Collegio sulle impugnative che prospettano vizi di illegittimit cos detta interna delle leggi regionali non fondata. Lo Statuto della Regione Siciliana attribuisce diversa estensione alla giurisdizione dellAlta Corte in rapporto rispettivamente alle leggi dellAssemblea regionale ed alle leggi e regolamenti emanati dallo Statuto.
Nella prima ipotesi (art. 25 lett. a) nessun limite posto allesercizio del sindacato dellAlta Corte; essa deve in ogni caso controllare la rispondenza delle leggi regionali indipendentemente dalla loro interferenza nella sfera di competenza propria dello Stato, a tutte le norme del nostro sistema costituzionale.
Nella seconda ipotesi (art. 25 lett. b) invece, il sindacato, mentre da
un lato si estende anche ai regolamenti daltro lato pi ristretto, perch il
termine di riferimento non pi costituito da tutte le norme costituzionali,
ma soltanto da quelle contenute nello Statuto siciliano, e ci al fine di
valutare la efficacia delle norme statuali «
entro
Ai due settori di giurisdizione corrispondono modalit e termini diversi di impugnazione come espressamente dispongono gli artt. 27 e seguenti dello Statuto.
Non pertinente quindi il richiamo della difesa della Regione alla decisione del 10 settembre 1948; in essa laffermazione che la funzione dellAlta Corte consiste nel dirimere conflitti fra due ordinamenti si riferiva soltanto alla ipotesi prevista dallart. 25 lett. b) dello Statuto.
6) Del pari infondata l eccezione di inammissibilit del ricorso per acquiescenza del Commissario dello Stato a precedenti leggi di delegazione.
Latto legislativo che proroga lefficacia di norme poste con atto anteriore ha contenuto ed effetti autonomi.
Dalla approvazione di ogni legge di proroga deriva pertanto un autonomo potere di impugnativa del Commissario dello Stato; non esiste decadenza quando tale potere sia esercitato, caso per caso, entro i termini stabiliti dallart. 28 dello Statuto della Regione.
7) Pure infondata la terza eccezione pregiudiziale, che attiene al merito.
Sebbene lo Statuto non preveda che lapprovazione dei disegni di legge possa essere deferita alle commissioni legislative, si pu ritenere che lAssemblea regionale possa adottare tale processo d formazione della legge, espressamente ammesso nellordinamento della Repubblica (art. 72 della Costituzione), per il principio che le assemblee alle quali spettano potest legislative primarie possono liberamente regolarne lesercizio, sempre entro i limiti della Costituzione.
LAlta Corte, tuttavia, rileva che la legge impugnata attribuisce non alle commissioni, ma al Governo, la competenza di emanare norme legislative, e che essa accenna alle commissioni soltanto per disporre che ne sia richiesto il parere sui progetti governativi.
Il parere, anche se necessario e vincolante, non costituisce laffermazione diretta e definitiva della potest deliberante. Il decreto legislativo in cui si concreta la norma con forza di legge sempre un atto del potere esecutivo, anche se alla sua formazione debba concorrere un organo del potere legislativo. La deliberazione definitiva dellatto spetta al Governo regionale, che libero di non emanarlo anche quando sia intervenuto il parere conforme della commissione.
8) Nel merito, la questione principale che forma oggetto dei primi due motivi del ricorso consiste nel determinare se lAssemblea regionale possa delegare al Governo lesercizio della potest legislativa.
Sembra allAlta Corte che la legge impugnata, sebbene configuri una singolare creazione in cui a prima vista appaiono elementi di legislazione delegata od elementi di legislazione diretta del Governo, sia in effetti una legge di delegazione. Le ipotesi di legislazione previste rispettivamente dal n. 1 e dal n. 2 dellart. 1, oltre ad essere entrambe soggette agli stessi controlli precisati nella prima parte dello stesso art.1 e negli artt. 3 e 4, possono ricondursi ad un unico concetto di delegazione pur accennandosi soltanto alla materia nel n. 1 ed alla urgenza nel n. 2; e ci perch, nel nostro sistema costituzionale, tanto la precisazione della materia (e non pure degli oggetti e dei principi direttivi), quanto il richiamo allurgenza (e non alla straordinariet ed alla necessit) costituiscono elementi di scarso rilievo ai fini di una sicura distinzione.
La delegazione dellesercizio di potest legislativa al Governo trova la sua giustificazione in necessit generalmente riconosciute attesa lestensione dellintervento del pubblico potere nella vita economica e sociale.
La delegazione gi ammessa nel silenzio di precedenti costituzioni, ha trovato espresso riconoscimento nell art. 76 della Carta costituzionale della Repubblica e non stata vietata dallo Statuto della Regione. Naturalmente, deve essere contenuta entro confini determinati, variamente formulari nei diversi sistemi positivi ad evitare un eccessivo, pericoloso spostamento dei normali limiti di competenza degli organi.
Nella costituzione della Repubblica i limiti della delegazione legislativa sono indicati nellart. 76; temporaneit, oggetti definiti, posizione dei principi e criteri direttivi. Detta norma, pur non avendo diretta applicazione rispetto agli organi della Regione sancisce una direttiva che deve essere osservata anche nella sfera regionale nel senso che i limiti da essa posti costituiscono un minimo di garanzie che deve essere rispettato in qualsiasi ipotesi.
Su questo punto decisivo della questione lAlta Corte rileva che la legge impugnata fissa il termine finale della delegazione (31 dicembre 1949), e prescrive che, caso per caso, lemanazione degli atti delegati sia subordinata al parere conforme delle commissioni legislative organi dellAssemblea.
Tale parere costituisce un limite anche pi efficace della determinazione dei principi direttivi e della precisazione delloggetto della delegazione previste dallart. 76: il controllo dellorgano delegante
esercitato sul testo del progetto dellatto delegato, e con effetto immediato. Mancando il parere conforme, il Governo non pu procedere, infatti, allemanazione dellatto medesimo.
Inoltre, la legge regionale prescrive che tutti gli atti delegati debbono essere presentati allAssemblea per la ratifica nella prima seduta successiva alla data della loro pubblicazione (art. 4); e che « qualora quattro membri della commissione competente.. o dodici deputati, entro cinque giorni dal parere espresso dalla commissione, lo richiedano con nota diretta al Presidente dellAssemblea, gli schemi dei decreti legislativi sono sottoposti allAssemblea per seguire la procedura ordinaria di discussione ed approvazione dei disegni di legge (art. 3).
In base alle superiori considerazioni, lAlta Corte ritiene che i limiti posti allesercizio della potest legislativa attribuita al Governo regionale, attuato adeguate garanzie in relazione ai limiti previsti dall art. 76 della Costituzione; epper la delegazione che forma oggetto delle leggi impugnate deve essere dichiarata costituzionalmente legittima.
9) Con il terzo motivo del ricorso il Commissario dello Stato contesta la legittimit del secondo comma dellart. 2 e del primo comma dellart. 4 della legge 26 gennaio 1949, n.4.
Anche questa doglianza infondata. Infatti, mentre non pu contestarsi allAssemblea regionale siciliana la competenza di determinare le modalit di promulgazione delle norme da essa emanate con potest legislativa primaria, e ci anche in mancanza di una norma espressa dello Statuto, lo stesso decreto legislativo 25 marzo 1947, numero 204, sul quale il Commissario dello Stato ritiene fondare la sua censura, contiene una disposizione finale che testualmente dispone:
« Le disposizioni del presente decreto rimarranno in vigore fino a quando non sar altrimenti disposto dalle leggi regionali.
fondo all«esecuzione di lavori pubblici , destinazione che rispettata nello stato di previsione della spesa e che neppure esclude, nella generica sua formulazione, le opportune intese con lamministrazione dello Stato anche pel coordinamento coi programmi da attuare nel restante territorio dello Stato.
Ritenuto che limpugnativa parimenti infondata per quanto concerne la dedotta violazione della disposizione dellart. 81, comma 3 e dellart. 81 comma 4 della Costituzione nazionale, in quanto la previsione delle spese contenuta nel cap. 562 del bilancio regionale, trova il suo riscontro nel disposto dellart. 38 dello Statuto siciliano (lavori pubblici) e la indicazione dei mezzi per sopperirvi, cio il versamento da parte dello Stato in conto del contributo d solidariet nazionale, parimenti contenuta in quella disposizione dello Statuto.
P. Q. M.
LAlta Corte dichiara ammissibile il ricorso del Commissario dello Stato e respinge la dedotta illegittimit costituzionale della iscrizione negli stati di previsione dellentrata e della spesa contenute nel bilancio regionale approvato con legge dellAssemblea 30 dicembre 1949; di un acconto sul fondo di solidariet nazionale dovuto alla Regione ai sensi dellart. 38 dello Statuto, iscrizione non vincolante nei confronti dello Stato.